加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是立足新发展阶段作出的重大战略决策。2021年2月，中央、国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》中首次提出发展低空经济。在构建新发展格局的大势下，低空经济大有可为。著名经济学家、国家发展改革委原副秘书长、国家低空经济融合创新研究中心专家指导委员会主任范恒山在接受《低空经济参考》采访时，就新发展格局下低空经济高水平质量的发展做了阐述，现将访谈刊发如后。

  《低空经济参考》：在当前加快构建新发展格局的形势要求下，发展低空经济具有怎样的作用和意义？

  范恒山：所谓低空经济，我们大家都认为，是以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。发展低空经济，可有效带动相关领域融合发展，有利于扩大内需，有利于拓展发展空间，有利于打通生产、分配、流通、消费所有的环节，对构建新发展格局、推动高水平质量的发展，对我们国家的经济、社会和国防建设都会产生积极影响。

  我们都知道，中央成立了更高规格的空管机构，将“国家空管委”上升为“中央空管委”。去年2月，中央、国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》首次提出要发展低空经济。这些都在宏观层面和顶层设计上，对发展低空经济提供了有利条件。我觉得，在这样的大好形势下，全力发展低空经济，正当其时，时不我待。具体来讲，在当前形势下发展低空经济，具有以下几个方面的作用和意义。

  一是能够为国民经济发展提供新动力。近年来，以通用航空为主体的低空经济得到加快速度进行发展，有人机经济规模年增长率超过10%，无人机经济规模更是呈高速发展形态趋势，年增长率超过20%。目前全国无人机运营企业已超过1.2万家，无人机注册数已超过83万架，年飞行量约1000万小时，与运输航空飞行量相当。可以说无人机的迅猛发展为低空经济发展注入了强劲动力。从经济发展规模上看，据预测，到“十四五”末，我国低空经济对国民经济的综合贡献值将达到3至5万亿元。

  二是能够为社会公共服务提供新手段。发展低空经济，可有效提升政府服务能力和服务水平，为人民实现美好生活提供有力支撑。例如，在航空应急救援、医疗救护、警务安防、政务执法等领域具有特殊的、无法替代的作用。据我所知，仅就公安系统来讲，警用无人机已发展到1万余架。

  三是能够为区域经济发展提供新空间。低空经济具有非常明显的区域性、立体性特征，在当前优化区域经济布局，促进区域协调发展中无疑将发挥及其重要的作用，推动区域经济由“平面”向“立体”模式转变，打造区域经济新的增长极。例如，通过发展航空物流、公务航空、航空水域监测、公共管理和服务等，将对京津冀协同发展、促进长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展等产生极大促进作用。

  四是能够为国防和军队建设提供新支撑。发展低空经济，建设一批平时能运营、急时能应急、战时能应战的通用机场、通航机队、飞行人员以及航空维修保障队伍，可有效填补军用机场网络的空白，有利于加强国防交通运输能力、增强航空后备人才储备、辅助军队完成军事任务，在国防和军事领域作用特殊而明显。

  《低空经济参考》：听您刚才所说，低空经济确实有很多独特的作用和意义，那么就目前来讲，发展低空经济还存在哪些“难点”和“堵点”或者存在哪些制约因素和障碍？

  范恒山：对社会大众来讲，虽然通用航空并不新鲜，但系统地发展低空经济还是个新使命新课题，还充满挑战，需要打破发展阻梗，破解发展难题，保证低空经济持续健康加快速度进行发展。在我看来，目前存在的问题主要有以下几个方面。

  一是顶层设计存在不足。例如低空经济有关法律和法规还不够健全、层次不高，有些规章、标准的内容跟不上时代变化，特别是对无人机等新兴业态，有关规定法律法规建设还比较滞后。再如，全国缺乏对低空经济主要指标（如投入、产出、盈利等）的全面而有效的统计体系，低空经济规模难以准确把握。

  二是体制机制不够顺畅。空域管理体制机制与低空经济发展形势要求不适应。例如安全责任过于集中在军队，地方政府参与管理的力度和手段不足，低空资源供给模式与使用需求不相匹配，飞行任务审批和飞行计划审批涉及军民航各层级部门较多、程序复杂。

  三是市场开发缺乏力度。农林牧渔等传统飞行作业市场增长缓慢，低空市场需求没有被激发，特别是低空消费市场发展缺乏持续动力。通航运营企业“自身造血”能力不足，对财政补贴依赖现象严重，绝大多数通航运营企业处于常年亏损情况。

  四是技术支撑短板明显。通用航空器整机和发动机严重依赖进口，“卡脖子”现象突出，我国在用的通航飞机、直升机国产化率低。低空管控手段亟待升级，特别是对近年来迅猛发展的无人机等“低慢小”缺乏有效的管控手段，“看不见、叫不到、管不住”现象突出。

  《低空经济参考》：看来，发展低空经济涉及的面比较广、困难和矛盾也比较多，那么下一步需要着重把握和处理好哪些问题？

  一要把握好发展与安全的关系。深化低空空域管理改革、促进低空经济发展，要以安全为底线，确保空防安全、公共安全和飞行安全。把人民群众生命安全放在首要位置，确保低空空域使用安全有序。在坚持安全的前提下，找准安全管控与经济发展最佳结合点，最大程度推进空域高效使用，促进经济发展。

  二要把握好政府与市场的关系。关键就是推动有为政府和有效市场的更好结合。一方面，以“试点引路、以点带面”的低空空域管理改革为切入点，加快转变政府职能，理顺部门职责关系，全面提升政府治理体系和治理能力现代化水平，引导低空经济持续快速发展。另一方面，通过市场作用来反推政策改革的方向，有序引入市场适度竞争机制，尊重市场发展规律，激发市场主体活力。

  三要把握好中央与地方的关系。中央与地方关系的核心主要是处理好央地政策协同和分工问题。一方面，中央负责统筹规划和政策设计，制订法律和法规和总体规划，统筹协调相关部门和核心领域。另一方面，地方以推进中央政策落实为抓手，既要抓紧政策对接、狠抓落实，也要创新思路，提高政策的针对性、有效性，加强配套政策的可操作性。

  四要把握好军队与地方的关系。军地关系的核心问题主要是正确处理好平时与战时关系问题。平时融合发展高效利用，战时一切服从战争需要，保障国家安全。此外，也要推进军地资源的互通互用，找准资源共享点和结合点，实现人员、机场、装备、技术、信息等资源的互通、互联、互用。

  《低空经济参考》：2020年9月以来，湖南、江西、安徽相继批复成为低空空域管理改革试点省份，各地纷纷出台促进低空产业发展的具体政策和措施，您认为促进低空经济发展的核心要素是什么？

  范恒山：目前，中央空管委办公室正在几个省份推进试点工作，其他许多省份也纷纷通过“十四五”规划、综合立体交通规划或通用航空规划等文件提出促进低空产业发展的政策措施。在我看来，推动低空经济的加快速度进行发展，主要在于“市场、空域、政策、技术、安全”五个核心要素，概括起来即“市场是根本、空域是关键、政策是保障、技术是支撑、安全是底线”。

  第一，市场是根本。我国目前的低空经济市场总体上呈现出有人机市场增长平缓，无人机市场蓬勃发展的局面。为开拓有人机市场，除了要大力发展应急救援、低空游览、警用安防等应用外，还可基于我国4亿中等收入群体的潜在消费市场，充分注重鼓励私人飞行的发展，激发市场需求。

  第二，空域是关键。发展低空经济的关键在于低空空域的安全和高效使用。在当前低空空域管理改革的形势要求下，如何更多发挥政府在低空空域管理工作中的角色和作用，如何根据市场需求赋予民航和地方政府更多空域管理职能，减轻部队空管压力，应是下一步低空空域管理改革的关键所在。

  第三，政策是保障。低空经济的发展离不开各级各类政策的保障，我这里主要说说地方性政策问题。地方政府要积极出台一些地区性财政、金融、产业、管理等配套政策，在市场培育、政府购买服务、扶持龙头企业、主导大项工程、优化营商环境等方面更多发挥“有为政府”的作用。

  第四，技术是支撑。目前我国通用飞机和直升机依赖进口形势非常严重，低空空域管理手段也比较落后，这些都制约了低空经济的发展。近年来无人机在我国得到加快速度进行发展，正是源于自主和先进的无人机技术的驱动作用。发展低空经济，需要在技术上补短板、固强板，实现高效协调发展。

  第五，安全是底线。发展低空经济，要以安全为底线，在充分保障空防安全的基础上保证飞行安全及公共安全。当然，“底线线”，我们也要遵循安全发展的客观规律看待低空安全问题，需要结合我国国情，合理确定相关指标，合理制定有关政策，科学把握发展与安全的关系。

  《低空经济参考》：最后请教一个问题，在下一步推进低空空域管理改革、促进经济发展上，路径或抓手在哪里？

  一要深化改革。低空空域管理改革下一步要在深度上做文章，在区分军地民责任的基础上，将责任进行清晰剥离，空域既是资源，空域也是市场，在保证空防安全的基础上，最大限度提高空域使用效率，服务各方需求，促进经济发展。

  二要融合推进。这里的融合，不仅仅是讲军民融合，也包括空地融合、行业融合、有人机无人机融合等方面，我们把低空经济定义为是一种“融合发展的综合性经济形态”，就是基于低空经济鲜明的融合性特征。

  三要打好基础。低空经济大有可为，但发展好低空经济离不开可靠的空域管控系统、充足的可用机场网络以及高效的飞行服务保障体系为支撑，目前在这些方面的能力和水平都还比较薄弱，都需要下大力气抓紧抓好。

  四要建章立制。建章立制就是要发挥“政策赋能”的优势，从政策、规章、制度、标准上保障低空经济健康加快速度进行发展。这里面既包括行业规章，也包括地方政策；既包括空域管理，也包括经济发展；既包括有人机，也包括无人机。

  五要拓展试点。低空空域管理改革不仅需要向深度，也需要向广度推进。据我所知，许多省份都把申请低空空域管理改革试点的目标写入了相关发展规划，这是一种积极现象，也是一种需求。可对积极申请试点的省份做综合评估，在部分条件较为成熟或有特色的省份进行适度拓展。

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